发展都市圈，飞地经济要“双向奔赴”｜求知

《武汉都市圈发展三年行动方案（2023—2025年）》提出要创新合作共建、园外园、飞地经济等模式，推动都市圈产业园区实现深度融合、集群发展。

(相关资料图)

从现有状况看，经过多年探索，各地飞地经济仍面临产业转移层次较低、创新资源引流效果有限、产业链与创新链联动不足等发展瓶颈。实际上，飞地经济作为一种重要的跨区域经济合作模式，可以推动生产要素在区域间高效流动，是实现产业协同的重要举措。珠三角、长三角地区率先开展了“双向飞地”的创新实践，为推动跨区域产业链、创新链“双链融合”提供了组织载体和重要抓手。

“双向飞地”是“单向飞地”的创新发展

传统飞地经济，是经济发达地区在经济欠发达地区设立飞地，通过产业从飞出地向飞入地转移，实现飞出地资本、技术、管理与飞入地劳动、自然资源的优势互补。

近年兴起了“科创飞地”，则属于逆向而行，由经济欠发达地区在经济发达地区设立飞地，利用当地科创资源遴选具有较好发展前景的创新项目进行孵化，孵化之后导流回本地，实现飞出地资源、政策与飞入地技术、人才的有机融合。

“双向飞地”则是两种模式的耦合，由跨行政区的两地签署双向协议，通过“产业飞地”和“科创飞地”的联动发展，形成异地研发、本地转化的产业跨区域闭环发展模式。

“双向飞地”具有独特优势。“双向飞地”通过两地耦合联动，推动创新要素有序流动，优化产业链区域布局。一方面有益于后发地区转型升级，实现从“被动承接”到“主动选择”的转变。

传统飞地经济大多带有帮困、扶贫和输血的初衷，虽然能为欠发达地区带来大量产业落地，助力当地经济发展，但发达地区产业转移外推力不足，转移产业层次相对偏低。“双向飞地”是一种“嵌入式”产业合作模式，欠发达地区打破以土地使用权换项目的思维定式，根据自身产业发展需求，逆向引流高端创新要素，主动“引凤入巢”，以土地发展权换取长期引智平台，通过异地创新要素的聚集、跃迁，引领本地产业转型升级。

“双向飞地”也有益于创新要素有效集聚，实现由“借力帮扶”到“造血强本”的转变。

近年来，欠发达地区为依靠大城市“借船出海、借脑登高”，探索出了“逆向创新”模式，“科创飞地”遍地开花。但调研中发现一些科创飞地入驻企业数量不多，孵化项目体量小，可投入生产运行的项目少；一些科创飞地是由传统招商引资中心改头换面而来的“招商飞地”，创新资源的“引流”效果有限，时常陷入“前几年热情高涨，后几年水不活鱼不跳”的尴尬处境。“引”是飞地的重要功能，“聚”才能形成核心优势，“双向飞地”正是在“引”的基础上提升“聚”的能力，通过集中梳理产业升级中的共性技术难题，以产业发展诉求为基点遴选有价值的项目，实现“点对点”转移转化，打通科创项目异地孵化、本土产业化的联动通道。

“双向飞地”还有益于合作双方联动发展，实现由“各自为战”到“双链融合”的转变。“科创飞地”重在集聚创新要素、技术研发孵化，构建创新链；“产业飞地”重在成果转化、项目产业化，形成产业链。许多地区虽然同时设立了“产业飞地”和“科创飞地”，但创新资源与产业结构未能形成精准对接和良好互补，产业链、创新链未能完整匹配。“双向飞地”正是基于“双链融合”的基本逻辑，激发两地对接互动的集聚效应，构建“研发—孵化—产业化”生态体系，为推动区域产业融合、形成“一盘棋”分工格局奠定良好基础。

武汉都市圈发展飞地经济要加速“双向奔赴”

在市场主体的积极参与下，长三角、珠三角地区近年涌现了“嘉定－温州”“深圳－汕尾”“漕河泾－海宁”等多个“科创飞地”与“产业飞地”相结合的“双向飞地”园区，为各地打破行政壁垒，推动要素跨区域有序自由流动，实现“双链融合”提供了有效支撑。武汉都市圈可借鉴经验，立足自身发展基础，探索畅通创新产业化闭环的有效路径。

一是精选试点，长期合作实践是基础。“双向飞地”是科技创新和产业跨区域合作的创新实践，武汉都市圈可精选试点、先行先试，探索可复制、可推广的经验。比如说，黄石、黄冈两地自然资源丰富、空间大、腹地广、产业基础较好，且与武汉展开了长期飞地合作，可整合两地已有的产业园与科创园定向结对，与武汉先行开展“双向飞地”试点，联动打造“双向飞地”发展重点示范园区，形成多层次、网络化的飞地合作关系。

二是优选模式，柔性环境革新是核心。“双向飞地”不是将“科创飞地”和“产业飞地”人为“捆绑”，而是实现精准对接、双向互动、双链融合。这一模式的有效运行，有赖于与之相适应的制度配套创新与柔性环境建设，可采取“政府搭台”与“企业主导”主导的模式推进。园区发展前期，各级政府应明确给予“双向飞地”园区财政资金支持、税收返还优惠、金融信贷扶持，可派驻专门人员担任园区管委会主要负责人，主导园区合作平台建设、信息联通、政策对接工作，两地政府配合推动园区建设。园区步入正轨之后，则可转为“政企分离、企业运作”的管理模式，由两地政府按照一定比例出资共建股份合作公司，实行“自主决策，独立运行”的市场化运作，负责园区的规划开发、招商引资和经营管理工作。

三是完善机制，利益协调分配是关键。相对于普通飞地而言，“双向飞地”治理结构和参与主体更为错综复杂，协调多种主体间复杂的利益关系是飞地实践发展的关键问题。由于不同园区基础条件差异较大，飞地园区的利益协调机制不应强求完全统一的规范标准，可针对园区特点，对所涉及的财税分配、GDP核算、土地出让等深层次问题，提出基本利益分享原则，具体分配可由合作双方根据投入和贡献大小，事先制定分配方案，“一事一议”“一区一策”差异化处理。其中税收分配方案，两地协商一致后可联合向省财政厅提出申请，省财政厅按程序通过省与市县财政年终结算办理调整事宜；GDP等指标统计工作执行现行国家统计制度规定，由属地负责统计，分享比例由双方根据投入和贡献大小协商确定，分别或同时纳入双方所在地统计用于市县（园区）年度考核，各市县（园区）的基本统计数据仍按“在地统计”口径进行统计和对外使用。

（杨艳军徐曼 作者单位：武汉市委党校经济学与经济管理教研部）

【编辑：张靖】